В целях осуществления скоординированных действий, направленных на обеспечение безопасного и устойчивого развития Российской Федерации в условиях изменяющегося климата:
1. Утвердить прилагаемую Климатическую доктрину Российской Федерации.
2. Правительству Российской Федерации при проведении государственной политики Российской Федерации по вопросам, связанным с возможным глобальным и региональным изменением климата и его последствиями, руководствоваться положениями Климатической доктрины Российской Федерации.
Президент
Российской Федерации
Д. МЕДВЕДЕВ
17 декабря 2009 года
N 861-рп
Утверждена
распоряжением Президента
Российской Федерации
от 17 декабря 2009 г. N 861-рп
Изменение климата является одной из важнейших международных проблем XXI века, которая выходит за рамки научной проблемы и представляет собой комплексную междисциплинарную проблему, охватывающую экологические, экономические и социальные аспекты устойчивого развития Российской Федерации.
Особенную обеспокоенность вызывает беспрецедентно высокая скорость глобального потепления, наблюдаемая в течение последних десятилетий. Современная наука предоставляет все более веские основания в подтверждение того, что хозяйственная деятельность человека, связанная прежде всего с выбросами парниковых газов в результате сжигания ископаемого топлива, оказывает заметное влияние на климат.
Изменения климата многообразны и проявляются, в частности, в изменении частоты и интенсивности климатических аномалий и экстремальных погодных явлений. В течение XXI века высока вероятность ускорения динамики наблюдаемых изменений климата.
Ожидаемые изменения климата неизбежно отразятся на жизни людей, на состоянии животного и растительного мира во всех регионах планеты, а в некоторых из них станут ощутимой угрозой для благополучия населения и устойчивого развития.
Указанные факторы предопределяют необходимость учета изменений климата в качестве одного из ключевых долговременных факторов безопасности Российской Федерации и выдвигают проблему глобального изменения климата в ее национальном и международном измерениях в число приоритетов политики Российской Федерации.
Последствия изменений климата проявляются на глобальном, региональном, субрегиональном и национальном уровнях.
Глобальное изменение климата создает для Российской Федерации (с учетом размеров ее территории, географического положения, исключительного разнообразия климатических условий, структуры экономики, демографических проблем и геополитических интересов) ситуацию, которая предполагает необходимость заблаговременного формирования всеобъемлющего и взвешенного подхода государства к проблемам климата и смежным вопросам на основе комплексного научного анализа экологических, экономических и социальных факторов.
1. Настоящая Доктрина представляет собой систему взглядов на цель, принципы, содержание и пути реализации единой государственной политики Российской Федерации внутри страны и на международной арене по вопросам, связанным с изменением климата и его последствиями (далее — политика в области климата).
Учитывая стратегические ориентиры Российской Федерации, настоящая Доктрина является основой формирования и реализации политики в области климата.
2. Правовую основу настоящей Доктрины составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, Рамочная конвенция Организации Объединенных Наций об изменении климата от 9 мая 1992 г. и другие международные договоры Российской Федерации, в том числе по проблемам окружающей среды и устойчивого развития.
3. Настоящая Доктрина базируется на фундаментальных и прикладных научных знаниях в области климата и в смежных областях, включая:
4. В основу настоящей Доктрины положен анализ результатов проводимых на территории Российской Федерации и в других регионах Земли исследований климатических изменений и последствий влияния этих изменений на различные сектора экономики, население и окружающую среду с учетом результатов работ, связанных с практическим использованием климатической информации органами государственной власти. Научное обоснование настоящей Доктрины включает признание способности антропогенного фактора оказывать воздействия на климатическую систему, приводящие к значимым, в первую очередь неблагоприятным и опасным для человека и окружающей среды, последствиям. Особенностью реакции климата как на антропогенное воздействие, так и на меры по смягчению антропогенного воздействия является ее запаздывание по отношению к такому воздействию. В рамках политики в области климата эта особенность предопределяет важную роль своевременной адаптации к неизбежным в ближайшие десятилетия климатическим изменениям.
5. Настоящая Доктрина как политический документ признает, что проблемы, связанные с изменениями климата, в частности обеспечение баланса между эффективностью экономики и социальной справедливостью, устранение потенциальных конфликтов интересов в связи с экстремальными проявлениями изменений климата (тепловые волны, наводнения, засухи и другие явления), не могут быть решены при помощи только научных методов. В подобных ситуациях поиск баланса является предметом политического выбора.
6. Стратегической целью политики в области климата является обеспечение безопасного и устойчивого развития Российской Федерации, включая институциональный, экономический, экологический и социальный, в том числе демографический, аспекты развития в условиях изменяющегося климата и возникновения соответствующих угроз.
7. Основными принципами политики в области климата являются:
8. Интересы Российской Федерации, связанные с изменениями климата, не ограничиваются ее территорией и носят глобальный характер. Это обусловлено как глобальным характером изменений климата, так и необходимостью учитывать в международных отношениях многообразие воздействий на климат и последствий изменений климата в различных регионах Земли. При построении политики в области климата необходимо учитывать не только прямые, но и опосредованные, в том числе отдаленные, воздействия климатических изменений на природную среду, экономику, население и на различные его социальные группы. К опосредованным воздействиям климатических изменений относится их влияние на миграционные процессы в результате глобального перераспределения природных, в том числе продовольственных и водных, ресурсов и снижения относительной комфортности проживания человека в отдельных регионах Российской Федерации и за ее пределами.
9. Ожидаемые изменения климата являются причиной угроз безопасности Российской Федерации. В этих условиях важна самостоятельность в оценках и выводах, полученных на основе полной, объективной и достоверной информации о текущих и возможных в будущем климатических изменениях, об их последствиях для Российской Федерации и других стран и о надлежащих мерах по адаптации и смягчению отрицательных последствий этих изменений.
10. С учетом этого необходимым условием политики в области климата являются государственная поддержка и обеспечение соответствия мировому уровню:
11. Российская Федерация исходит из необходимости открытого обсуждения принципов формирования, содержания и механизмов реализации политики в области климата, которые выносятся на широкое общественное обсуждение, в том числе с участием институтов гражданского общества и деловых кругов, с целью принятия соответствующих решений с учетом законодательства Российской Федерации. Политические решения в отношении климата и основанные на них правовые нормы необходимо ориентировать на интересы Российской Федерации в долгосрочной перспективе, что обусловлено тенденциями изменения климатических факторов и необходимостью принятия постоянных мер по адаптации и смягчению антропогенного воздействия на климат.
12. Ясность и информационная открытость политики в области климата необходимы на всех уровнях и для всех субъектов общественных отношений, в том числе для:
13. Несмотря на обширные и убедительные научные данные о происходящих и прогнозируемых климатических изменениях, сохраняется значительная неопределенность в оценках того, как именно будут протекать климатические изменения и какое они окажут влияние на экологические системы, экономическую и политическую деятельность, а также на социальные процессы в разных странах и регионах. Российская Федерация исходит из необходимости действий в условиях неопределенности оценок будущих изменений климата и их последствий и готова к ответственному и конструктивному участию в соответствующих международных инициативах. Действия должны основываться на научно обоснованной оценке рисков, необходимости заблаговременного принятия мер по их уменьшению или предотвращению, повышению защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от воздействия изменений климата. При этом снижение существующего уровня неопределенности оценок будущих изменений климата и их последствий для Российской Федерации остается неизменным приоритетом климатических исследований, поддерживаемых государством.
14. Последствия изменений климата различны для регионов Российской Федерации, а в пределах одного региона по-разному влияют на группы населения, отрасли экономики и природные объекты. В связи с этим однозначная оценка последствий вероятных изменений климата для Российской Федерации невозможна и при выработке политики в области климата следует учитывать весь комплекс потерь и выгод, связанных с изменениями климата.
15. Население, природные объекты, объекты экономики, военные объекты и объекты государственной инфраструктуры различаются по характеру и степени их уязвимости к неблагоприятным последствиям изменений климата. При этом не все виды возможного ущерба могут быть оценены в денежном выражении, а сами оценки возможных потерь могут быть неопределенными. Это не должно становиться препятствием для обеспечения приемлемого уровня защищенности как меры разумной предосторожности для наиболее уязвимых территорий, объектов и социальных групп, а должно стать предметом особого внимания при оценке их уязвимости, разработке и реализации заблаговременных мер по предотвращению и нейтрализации неблагоприятных последствий изменения климата либо их сведению к минимально возможному уровню.
16. Политика в области климата подлежит регулярной и своевременной корректировке с учетом новых знаний о климате, включая уточнение оценок его возможных изменений, экономического и технологического развития, особенно в сфере производства, передачи и потребления энергии и энергоресурсов, а также с учетом изменений политики других стран и мирового сообщества в целом, динамики международного взаимодействия в области климата и предлагаемых на международном уровне мер.
17. Содержание политики в области климата определяется задачами, которые подчинены достижению ее стратегической цели и решаются с учетом особенностей Российской Федерации в контексте проблемы изменений климата.
18. Основными задачами политики в области климата являются:
19. Пополнение знаний о климатической системе является необходимой предпосылкой формирования и реализации независимой, научно и социально обоснованной политики в области климата. Систематические наблюдения за климатом, фундаментальные и прикладные исследования, связанные с его изменениями, обеспечивают повышение осведомленности органов государственной власти, субъектов экономики, научной общественности, средств массовой информации, населения о происходящих и будущих изменениях климата и об их последствиях, о возможностях адаптации к этим изменениям и мерах по их смягчению, а также принятие соответствующих решений.
Своевременное выявление и оценка связанных с изменениями климата угроз устойчивому развитию и безопасности Российской Федерации, включая угрозы обороноспособности, экономике, состоянию окружающей среды, жизни и здоровью населения, относятся к числу приоритетов политики в области климата.
20. Адаптация к изменениям климата необходима для снижения потерь и использования выгод, связанных с наблюдаемыми и будущими изменениями климата.
Меры по адаптации к изменениям климата предусматриваются решениями органов государственной власти с учетом международных договоренностей Российской Федерации. Планирование, организация и осуществление мер по адаптации к изменениям климата, в том числе по упреждающей адаптации, проводятся в рамках государственной политики в области климата с учетом отраслевых, региональных и местных особенностей, а также долгосрочного характера этих мер, их масштабности и глубины воздействия на различные стороны жизни общества, экономики и государства.
21. Важнейшими составляющими при разработке и планировании мер по адаптации к изменениям климата являются оценки:
22. Упреждающая адаптация к последствиям климатических изменений относится к числу приоритетов политики в области климата.
23. Российская Федерация максимально концентрирует усилия на снижении антропогенных выбросов парниковых газов и увеличении их абсорбции поглотителями и накопителями. С этой целью предусматривается реализовать меры, обеспечивающие:
24. Выработка предложений по обязательствам в отношении снижения выбросов парниковых газов осуществляется на основании национальных интересов при участии всех заинтересованных российских организаций.
Эффективная политика в области климата призвана стать важным фактором и катализатором динамичной технологической модернизации всей экономики страны, укрепления ее позиций в мировом экономическом сообществе, повышения конкурентоспособности в первую очередь за счет энергоэффективности.
Российская Федерация будет способствовать исследованиям и разработкам в области энергоэффективности, развития использования возобновляемых источников энергии, технологий поглощения парниковых газов и разработки инновационных экологически приемлемых технологий.
Создание и обеспечение функционирования правовых основ и механизмов государственного регулирования, направленного на сокращение антропогенного воздействия на глобальную климатическую систему, относятся к числу приоритетов политики в области климата.
25. Российская Федерация участвует в выработке коллективных мер международного сообщества по смягчению антропогенного воздействия на климат и оказывает совместно с другими членами международного сообщества содействие развивающимся странам, в том числе наиболее уязвимым по отношению к отрицательным последствиям изменений климата, в реализации мер по адаптации и смягчению негативных последствий изменений климата. При этом Российская Федерация исходит из того, что всеобъемлющее и ориентированное на долгосрочную перспективу решение климатической проблемы возможно лишь при условии обеспечения универсального характера соответствующего международного режима и участия в нем всех основных стран-эмитентов парниковых газов на основе принципов Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата, в том числе принципа общей, но дифференцированной ответственности, подразумевающего справедливую нагрузку на страны с учетом их уровня социально-экономического развития и природно-климатической специфики.
26. Значительная часть территории Российской Федерации находится в области максимальных (как наблюдаемых, так и прогнозируемых) изменений климата.
Происходящие и ожидаемые изменения климата, в первую очередь негативные, и последствия этих изменений оказывают существенное воздействие на социально-экономическое развитие страны в целом, на жизнь и здоровье ее граждан.
27. К отрицательным последствиям ожидаемых изменений климата для Российской Федерации относятся:
28. К возможным положительным для Российской Федерации последствиям ожидаемых изменений климата, с которыми связан значительный потенциал эффективного отраслевого и регионального экономического развития, относятся:
29. По сравнению со многими странами и регионами Земли преимуществом Российской Федерации является более высокий адаптационный потенциал страны в целом, который обеспечивают:
30. Исключительное (по сравнению с другими странами) разнообразие и масштабы изменений климата регионов Российской Федерации и их последствий для окружающей среды, экономики и населения являются естественным следствием значительных размеров территории и многообразия природных условий.
При формировании политики в области климата, включая позиционирование Российской Федерации в мировом сообществе, необходимо учитывать сочетание низкой средней плотности населения со значительными размерами территории, приводящее к повышенным транспортным потребностям (как непосредственно для населения, так и для инфраструктуры, обеспечивающей потребности государства, населения и экономики), а также холодный климат, обусловливающий дополнительные потребности в отоплении зданий, производство и транспортировку значительных объемов топливно-энергетических ресурсов.
31. Основными направлениями политики в области климата являются:
32. Развитие нормативно-правовой базы в области изменений климата является основной предпосылкой создания и эффективного функционирования механизма реализации политики в этой области. Организация работы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации конкретных мер, направленных на предотвращение и преодоление угроз национальным интересам в области изменений климата, требует дальнейшего совершенствования законодательства Российской Федерации в указанной области и обеспечения строгого его соблюдения всеми хозяйствующими субъектами. При этом необходима гармонизация законодательства Российской Федерации, регулирующего вопросы изменений климата, с соответствующими нормами международного права в рамках международных обязательств Российской Федерации. Основные принципы политики в области климата находят развитие и в законодательстве субъектов Российской Федерации.
33. Эффективность реализации мер по адаптации и смягчению антропогенного воздействия на климат существенным образом зависит от различных экономических факторов и их финансового регулирования. Выбор экономических инструментов, способствующих снижению антропогенных выбросов парниковых газов (включая возможное использование рыночных механизмов, в том числе торговлю выбросами), будет определяться с учетом их эффективности с использованием механизмов государственного и частного финансирования.
При создании и совершенствовании национальных экономических и финансовых механизмов и их встраивании в соответствующие международные механизмы приоритетом является обеспечение защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от неблагоприятных воздействий изменений климата.
Основной задачей научного обеспечения разработки и реализации политики в области климата является обеспечение государства, бизнеса и граждан страны достоверной и объективной научной информацией для принятия соответствующих решений.
34. К приоритетным направлениям научного обеспечения разработки мер по адаптации и смягчению антропогенного воздействия на климат относятся:
35. Научное обеспечение реализации мер по адаптации и смягчению антропогенного воздействия на климат включает:
36. Основной задачей кадрового обеспечения разработки и реализации мер по адаптации и смягчению антропогенного воздействия на климат является обеспечение исследований и разработок в области климата и смежных областях, соответствующих мировому уровню. Решение этой задачи осуществляется путем подготовки и повышения квалификации специалистов в области климата, его влияния на экономику и социальную сферу, здоровье населения и состояние окружающей среды, а также разработки и реализации инженерных и организационных мер по адаптации и смягчению антропогенного воздействия на климат, включая:
37. Осведомленность всех заинтересованных сторон, в частности высших должностных лиц, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, деловых кругов, институтов гражданского общества и населения, по вопросам изменений климата и их влияния на жизнь человека и общества и окружающую среду является одним из важнейших факторов успешного формирования и эффективной реализации политики в области климата в интересах нынешнего и будущих поколений. Приоритетными направлениями такой политики являются объективное информационное освещение проблем, связанных с изменениями климата и их последствиями, включая популяризацию научных знаний в этой области, в том числе с помощью средств массовой информации, а также воспитание у населения Российской Федерации экологической культуры.
38. Международное сотрудничество в решении глобальных и региональных проблем, связанных с изменениями климата и антропогенными воздействиями на климат, осуществляется в целях выработки эффективных решений по проблемам климата, оптимально учитывающих глобальные факторы и национальные интересы. Формой международного сотрудничества Российской Федерации является ее участие в разработке и выполнении международных соглашений по проблемам климата, а также в деятельности международных организаций, входящих в Организацию Объединенных Наций, занимающихся проблемами климата и смежными проблемами.
Международные программы и проекты, связанные с изменениями климата и реализуемые на территории Российской Федерации, осуществляются в рамках законодательства Российской Федерации и с учетом интересов ее безопасности.
39. Субъектами реализации политики в области климата являются:
40. Возможные в будущем климатические изменения затрагивают сферы ответственности практически всех федеральных органов государственный власти. Задачами федеральных органов государственной власти в рамках выработки и реализации политики в области климата являются:
41. Федеральные органы государственной власти обеспечивают:
42. При разработке региональных и муниципальных программ устойчивого развития необходимо обеспечить решение следующих задач, связанных с изменениями климата:
43. На микроэкономическом уровне решение задач по адаптации и смягчению антропогенного воздействия на климат на производстве и в сфере услуг осуществляется предприятиями, в быту — домашними хозяйствами путем:
44. Учитывая возможность конфликта интересов субъектов политики в области климата, профессиональным и иным общественным организациям (объединениям) и средствам массовой информации принадлежит важная роль в предотвращении обострения таких конфликтов и возникновения социальной напряженности, недопущении коррупционного лоббирования интересов отдельных заинтересованных групп. С этой целью предусматривается осуществлять обсуждение заинтересованными сторонами путей решения проблем изменений климата и их последствий для государства, общества и экономики.
Реализация политики в области климата предполагает разработку на ее основе федеральных, региональных и отраслевых программ и планов действий.